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一、全国碳市场是加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具

应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做。实现“双碳”目标，不是别人要我们做，而是我们自己必须要做。无论国际形势如何变化，中国积极应对气候变化的行动不会放缓，促进国际合作的努力不会减弱，推动构建人类命运共同体的实践不会停歇。2025 年是碳达峰碳中和目标提出五周年，中国已建立重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场。经过四年建设运行，全国碳市场已成为加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。

（一）推进全国碳市场建设是低成本实现碳达峰碳中和的有力举措

中国的碳达峰不是自然达峰，现阶段能源刚性需求强烈，产业发展高碳锁定，不同地区、不同行业发展阶段差异较大。相较于西方发达国家，中国的碳减排任务更重、难度更大，必须坚持政府和市场两手发力，积极推动有为政府和有效市场相结合，通过更加灵活的政策手段为降碳创造条件。全国碳市场通过精准核算碳排放、科学设置碳排放目标、灵活选择碳减排手段等方式，以较低成本实现对中国绝大部分碳排放的精准管控。

（二）推进全国碳市场建设是深化生态文明体制改革的重要任务

与发达国家基本解决环境污染问题后转入强化碳排放控制阶段不同，中国生态文明建设同时面临实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略任务，必须进一步深化生态文明体制改革，着力破解突出矛盾和问题。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》要求，聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确提出健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和。

（三）推进全国碳市场建设是以高水平保护促进高质量发展的

生动实践中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，高质量发展和高水平保护是相互融合、彼此支撑、相互成就的关系，没有绿色低碳就谈不上发展的高质量。总体上看，全国碳排放权交易市场首次在全国范围内压实了企业层级的减排责任，降低了全社会减排成本，自愿减排交易机制打通了生态产品价值实现渠道，带动绿色技术创新应用，全国碳市场实现了高质量发展和高水平保护有机结合，推动绿色生产力、新质生产力发展。

二、全国碳市场制度体系建设迈上新台阶

2024 年以来，中国政府加快推动全国碳市场制度体系建设。全国碳排放权交易市场顶层设计进一步完善，全国温室气体自愿减排交易市场制度框架初步建成，全国碳市场构建起多层级法规制度体系，为市场发展奠定了坚实基础。

（一）《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型 加强

全国碳市场建设的意见》公开发布为贯彻党的二十大精神，落实党的二十届三中全会关于进一步全面深化改革的决策部署，积极稳妥实现碳达峰碳中和、全面推进美丽中国建设，2025 年8 月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）公开发布。作为中国碳市场领域首份中央文件，《意见》对全面推进全国碳市场建设作出系统部署，明确了碳市场基本定位、总体要求，制定了2027 年和2030 年全国碳市场的主要目标和重点工作任务，是全国碳市场建设的纲领性文件。在当前复杂严峻的国际国内环境下，《意见》对外释放了清晰稳定的政策信号，不仅彰显了中国负责任大国形象，也展示了中国坚定不移走绿色低碳发展道路的战略定力，同时为碳市场下一步开展相关工作提供了政策依据。

专栏一 《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》

《意见》坚持问题导向、目标导向，把系统观念贯穿加强全国碳市场建设工作全过程、各方面，围绕碳市场建设的重点工作部署改革任务，完善顶层设计，明确制度安排，满足了碳市场发展的现实需要，体现了统筹发展和减排、整体和局部、长远目标和短期目标、政府和市场等关系的总体思路。

《意见》要求，坚持稳中求进工作总基调，兼顾绿色低碳转型和经济发展需要，坚持碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位，加快建设全国统一的碳市场，有计划分步骤扩大实施范围、扩展参与主体，营造更加公平公开透明的市场环境，推动传统产业深度转型，培育发展新质生产力，激发全社会绿色低碳发展内生动力。

《意见》提出，到2027 年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。到2030 年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。

（二）《碳排放权交易管理暂行条例》正式施行

2024 年1 月，国务院颁布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），自2024 年5 月起施行。《条例》是中国应对气候变化领域的首部专项法规，立足碳达峰碳中和工作需要和全国碳市场发展阶段，进一步明确了碳排放权交易的主要环节和各类参与主体法律责任，规定了碳排放数据弄虚作假、未按时足额清缴配额、操纵和扰乱市场等行为的罚则，保障碳市场平稳运行。

生态环境部联合相关部门持续抓好《条例》贯彻落实。会同司法部出版《碳排放权交易管理暂行条例释义》，加强对市场主体的政策宣贯和培训，启动修订《碳排放权交易管理办法（试行）》及配套政策制度。最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，将第三方技术服务机构碳排放数据造假行为纳入刑事规制范围；国家金融监督管理总局发布《关于银行业保险业做好金融“五篇大文章”的指导意见》，提出发展碳排放权、排污权等环境权益抵质押融资；国家税务总局发布“碳排放权交易等适用增值税政策的执行口径”，进一步明确了碳交易的财税政策。

相关部门协调联动、形成政策合力，共同规范引导全国碳市场健康有序发展，对相关违法违规行为发挥必要震慑作用。

（三）全国温室气体自愿减排交易市场制度框架初步建成

2024 年1 月，全国温室气体自愿减排交易市场正式启动。为建成高标准、高质量、高透明度的自愿减排交易机制，生态环境部联合相关部门印发实施《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，明确了自愿减排交易市场的总体思路、工作流程和各市场参与主体的权责；发布了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造、煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用、公路隧道照明系统节能等6 项温室气体自愿减排项目方法学，支持造林碳汇、可再生能源、甲烷减排、节能增效等领域减排项目发展；印发了《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》，规范温室气体自愿减排项目审定与减排量核查活动；指导编制了《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》《温室气体自愿减排注册登记规则（试行）》《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》等配套技术文件，为自愿减排项目设计与实施提供技术规范，健全完善市场管理和服务规则。全国温室气体自愿减排交易市场制度框架基本搭建完成。

（四）多层级的法规制度体系基本形成

为切实保障全国碳市场健康有序运行，近年来生态环境部印发了《碳排放权交易管理办法（试行）》和注册登记、交易、结算等三项规则，陆续发布了2019-2024 各年度企业温室气体排放核算和核查技术规范，制定了相应的配额总量设定和分配实施方案等30 余项配套制度文件，共同形成了涵盖“中央文件+ 行政法规+ 部门规章+ 规范性文件+ 技术规范”的全国碳市场法规制度体系。

三、全国碳排放权交易市场行业覆盖范围首次扩大

中国政府高度重视全国碳排放权交易市场扩大行业覆盖范围工作。习近平总书记在全国生态环境保护大会上明确指出，要进一步发展碳市场，完善法律法规政策，稳步扩大行业覆盖范围。2025 年3 月，在发电行业基础上，国务院正式批准将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易市场。

（一）新纳入行业制度建设基本完成

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极稳妥有序将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易市场覆盖范围，根据《条例》相关要求，生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《工作方案》），明确了扩大行业覆盖范围的总体要求和重点工作任务，标志着全国碳排放权交易市场首次扩围工作进入操作实施阶段。此外，生态环境部陆续印发了钢铁、水泥、铝冶炼行业企业温室气体排放核算与报告指南、核查技术指南等6 项技术规范，明确了钢铁行业企业层级、烧结和炼铁工序，水泥行业熟料生产，铝冶炼行业铝电解工序等排放核算核查要求。目前，生态环境部正按程序加快推进钢铁、水泥、铝冶炼行业配额分配方案编制工作。

2025 年4 月，生态环境部印发了《关于做好2025 年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》，对2025 年发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位名录管理、数据质量管理、配额分配与清缴等有关工作要求作出规定。

目前，新纳入三个行业的1334 家重点排放单位名录已公布，碳排放相关数据月度信息化存证全面启动，企业账户开立工作稳步推进。此外，中国民用航空局也积极组织编制民航业碳排放核算核查指南，研究制定民航业参与全国碳市场工作方案，推动将民航业及早纳入全国碳排放权交易市场管理。

专栏二 首次扩大行业覆盖范围工作总体考虑

为妥善做好《工作方案》编制工作，两年来生态环境部组织近60 家单位开展深入研究，广泛听取有关部门、行业企业、专家、公众等各方意见，充分借鉴其他国家碳市场、国内碳排放权交易试点市场经验，按照“边实施、边完善”的工作思路，科学谋划全国碳排放权交易市场扩围的时间表、路线图。一是分阶段推动企业进入市场。2024-2026 年度为启动实施阶段，以培育市场主体、夯实碳排放管理基础、完善市场监管为主要目标，让企业熟悉市场、“体验”市场，树立“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识；2027 年度以后为深化完善阶段，全面提升各方参与市场能力，研究配额总量的逐步适度收紧机制，碳市场功能作用充分发挥。二是合理控制配额盈缺率。考虑到当前经济社会发展实际以及中国碳排放总量尚未达峰的发展阶段，三行业仍将采用基于强度控制的思路分配配额，不对配额总量预设上限，不限制企业生产。2024 年度企业获得的配额量将与其实际排放量相等，所有企业均无配额缺口，无需支付履约成本。2025 和2026 年度三行业配额整体盈亏平衡，将所有企业配额盈缺率控制在较小范围，不影响行业发展。2027年度市场进一步成熟后，逐步加大政策力度。三是优化完善统计核算制度。以降低数据质量风险、减少企业工作量为导向，一方面紧盯主要排放源，减少碳排放核算参数数量，简化碳排放参数的核算方法；另一方面对企业实施分级分类管理，允许数据质量管理基础薄弱、排放规模小的企业采用缺省值计算。

（二）基础设施功能不断完善

根据扩大行业覆盖范围工作需要，生态环境部结合钢铁、水泥、铝冶炼行业特点，组织对全国碳市场管理平台、全国碳排放权注册登记系统和交易系统功能进行优化升级，分行业开发市场管理模块，健全异常数据智能预警、风险识别与交叉核验、问题线索智能化移交等功能，保障碳排放核算报告核查、配额分配、配额清缴、市场交易等各项工作顺利开展。为减轻企业负担，开发实现了全国碳市场统一开户功能，大幅简化开户程序，将企业开户时间缩短70% 以上。2025 年2 月以来，生态环境部组织钢铁、水泥、铝冶炼行业的900 余家企业开展了平台功能测试，通过“实弹练兵”帮助企业熟悉市场规则。

（三）培训活动实现市场主体全覆盖

2024 年以来，组织相关专家、行业协会开展十余场全国碳排放权交易市场扩大行业覆盖范围专题培训，对钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位，第三方核查机构，地方生态环境主管部门等市场主体宣传解读全国碳排放权交易市场管理制度，碳排放数据核算、核查规则，工作流程等相关要求，培训活动实现了市场主体的全覆盖。

全国碳排放权交易市场首次扩大行业覆盖范围后，新增重点排放单位超过1300 家，增加温室气体排放总量约30 亿吨，覆盖的二氧化碳排放量占全国总量的比例提高至60% 以上，实现了从过去的三个“单一”向三个“多元”转变，即由管控单一行业转变为多行业兼容、由管控单一能源活动排放转变为兼顾能源活动与工业过程排放、由管控单一的二氧化碳转变为管控二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳等多种温室气体。

四、全国碳排放权交易市场活力进一步提升

2024 年以来，纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位有序开展市场交易，交易规模创历史新高，交易价格反映供需关系，交易主体参与意愿增强，交易产品和方式逐步丰富，市场活力进一步提升。

（一）交易规模创历史新高

2024 年，全国碳排放权交易市场共运行242 个交易日，碳排放配额日均成交量较上一个履约周期上涨43.55%，全年累计成交量1.89 亿吨，其中2024 年第四季度成交量占全年成交量的79%。碳排放配额年度成交金额达到181.14 亿元，创2021 年市场启动上线交易以来年度新高。截至2025年8 月底，全国碳排放权交易市场配额累计成交量6.96 亿吨，累计成交额478.26 亿元。

（二）交易价格反映供需关系

随着《条例》正式施行，以及全国碳排放权交易市场扩大行业覆盖范围工作稳步推进，企业依法合规参与市场的意识进一步增强，碳排放配额的市场需求得到充分释放，2024 年交易价格呈上涨趋势。4 月24 日，综合价格收盘价首次突破100 元/ 吨，11 月13 日达到全年峰值105.65 元/吨。2024 年第四季度，配额结转政策对提升配额供给、减轻企业履约压力等作用初步显现，综合价格收盘价总体稳定在97-106 元/ 吨之间，未出现履约周期末碳价快速上涨情况。全国碳排放权交易市场全年综合价格收盘价在69-106 元/ 吨之间，年底综合价格收盘价为97.49 元/ 吨，较2021年市场启动上线交易首日开盘价上涨103.10%，较2023 年底收盘价上涨22.75%，交易价格基本反映了市场供需关系。

与国际其他碳市场相似，全国碳排放权交易市场在履约截止日期后，成交量、成交价出现短期回落。由于2024 年企业履约完成情况较好，2025 年1-2月配额刚性需求减少，市场成交量总体偏低。随着新年度配额预分配工作陆续开展，市场交易自3 月起逐步回暖，2025 年第二季度成交量、成交额同比分别上涨140%、87%。截至2025 年8 月底，综合价格收盘价69.30 元/ 吨，在全球碳价普遍下跌的背景下，全国碳排放权交易市场碳价总体保持在合理区间。

（三）交易主体参与意愿增强

2024 年，全国碳排放权交易市场参与交易的重点排放单位共计1471家，较上一个履约周期增加1.38%。2024 年每个交易日均有成交，全年成交笔数同比增长18%。市场供给逐步提升，交易活力稳步释放，配额惜售现象得到缓解，2024 年卖出配额的重点排放单位数量较上一个履约周期增加

11.24%。

2025 年以来，重点排放单位交易意愿有所增强。截至8 月底，挂牌协议交易的买入和卖出委托总量较去年同比上涨232%。钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易市场后，三个行业重点排放单位积极开立交易账户，截至2025 年8 月底，新纳入行业重点排放单位已开设交易账户1277 家。

（四）交易产品和方式逐步丰富

全国碳排放权交易市场的交易产品为配额现货。2023 年以来，生态环境部对配额按照发放年份进行了标记，每个年份的配额作为独立交易标的在市场自由流通和交易。截至2025 年8 月底，已发布“碳排放配额19-20”“碳排放配额21”“碳排放配额22”“碳排放配额23”“碳排放配额24”等5 类交易标的，成交量分别为2.87 亿吨、4919.46 万吨、1.94 亿吨、1.33 亿吨、3227.67 万吨。

2024 年，全国碳排放权交易市场采用挂牌协议交易和大宗协议交易两种方式，全年成交量分别为0.37 亿吨和1.52 亿吨。为进一步丰富全国碳排放权交易市场交易方式，提升市场活力，2025 年7 月，全国碳排放权交易市场启用单向竞价交易方式。首批三场单向竞价交易于2025 年7 月16 日顺利完成，总成交量13 万吨，总成交额977.15 万元，满足了交易主体多元化交易需求，更好反映市场供需关系。

五、2024 年配额分配和清缴圆满完成

配额分配与清缴机制是全国碳排放权交易市场的重要基础管理机制。全国碳排放权交易市场根据强度控制的思路，采用基准线法免费分配配额，不对企业碳排放量设上限，与推动实现“双碳”目标的节奏和力度保持一致，较好地处理了降碳与发展的关系，配额清缴完成率在全球主要碳市场中保持领先。

（一）配额分配方案进一步优化

2023、2024 年度配额分配方案相较前两个履约周期，总体保持了政策延续性和稳定性。在此基础上，结合重点排放单位排放特点，以及全国碳排放权交易市场政策导向和管理需要，对配额分配方案进行了优化调整。一是进一步优化配额分配基准值，为从源头防范数据质量风险、提升配额分配方法的科学性与合理性，并与新修订的核算核查指南衔接一致，将基于“供电量”核定配额调整为基于“发电量”核定配额，不再管控外购电力的间接排放，2023 年度同等口径下配额分配基准值同比下降1%，既保持对企业产生一定减排压力，又发挥市场的激励作用，保障市场平稳运行。二是调整配额分配修正系数，取消机组供热量修正系数和冷却方式修正系数，通过优化调整基准值直接实现对热电联产机组供热的合理激励，并将调峰修正系数的补偿负荷率上限调整为65%，更精准鼓励承担调峰任务的机组。三是引入配额结转政策，明确规定有配额盈余企业需要在2024 年至2025 年间将2019-2024 年度盈余配额卖出一定比例后，才能将剩余部分结转为2025 年度配额继续使用，既有效解决企业惜售配额、市场交易不活跃、配额缺口企业履约压力较大等问题，同时为企业留足时间制定交易计划，避免短期内扎堆交易，导致碳价异常波动。

（二）配额盈亏基本平衡、略有缺口

全国碳排放权交易市场按照全行业配额盈亏基本平衡、略有缺口的原则设计，在推动企业减排的同时，不给企业造成较高的履约压力。2023 年度配额发放量为52.15 亿吨，经核查的实际排放量（应清缴配额量）合计52.44亿吨，缺口总量为0.29 亿吨，占应清缴总量的0.55%，符合政策预期目标。18 个地区的58 家重点排放单位使用647.27 万吨国家核证自愿减排量用于配额清缴抵销，较第二个履约周期增长74.12%。此外，部分企业还使用2022、2021、2019-2020 等过往年度配额进行配额清缴。

（三）配额清缴制度不断健全

一是优化履约时间安排。改变前两个履约周期两年一履约方式，将2023和2024 两个年度的履约截止时间分别定为2024 年底和2025 年底，实现一年一履约，有效缓解交易“扎堆”问题。二是全面压实履约责任。对存在明显履约风险或未足额清缴上一履约周期配额的重点排放单位，由省级生态环境主管部门委托全国碳排放权注册登记机构对重点排放单位进行强制履约，完成当年履约后剩余部分配额发放至重点排放单位账户。三是继续开展履约帮扶。地方各级生态环境主管部门全面推动企业尽快启动履约程序，引导存在配额缺口的企业抓紧制定购买计划，帮助履约困难企业研究完善履约方案。

针对有意愿履约但因银行账户冻结等客观原因无法购买配额的情况，由其他企业提供配额，协助企业畅通履约渠道完成配额清缴履约。四是建立履约风险动态监管机制。密切跟踪企业交易活动，依托全国碳排放权注册登记系统，结合全国碳排放权注册登记系统现有持仓、资金余额及履约量等数据，定期向省级生态环境主管部门推送辖区内重点排放单位履约风险情况，切实防范履约风险。

截至2024 年底，2023 年度配额清缴完成率为99.98%，较第二个履约周期进一步提升，创历史新高。其中，全国共有28 个省级地区100% 完成履约工作，较前两个履约周期明显增加，仅4 家重点排放单位未按时足额履约。对于未按时足额清缴配额的重点排放单位，各地生态环境主管部门已按照《条例》依法依规予以处理。

六、全国温室气体自愿减排交易市场稳步发展

全国温室气体自愿减排交易市场是继全国碳排放权交易市场后，中国推出的又一个助力实现“双碳”目标的重要政策工具。全国温室气体自愿减排交易市场致力于提供国际认可的高质量碳信用，拓展了生态产品价值实现渠道。

（一）管理制度进一步优化完善

全国温室气体自愿减排交易市场运行一年以来，从“管理制度- 技术方法-基础设施”三个维度初步完成体系框架构建，涵盖审定与核查、注册登记、交易等全业务流程。在此基础上，自愿减排项目和减排量管理制度不断优化完善，项目审定、减排量核查按照完整性、规范性审核要求进一步规范，明确现阶段市场交易主体和交易方式，规范交易收费行为。

国家市场监督管理总局发布能源产业、林业和其他碳汇类型领域首批5家审定与核查机构名单，开展第二批审定与核查机构资质审批工作，发布《温室气体审定与核查机构要求》认可行业标准，中国认证认可协会推进温室气体自愿减排项目核查员注册，市场主体要素进一步完善。全国温室气体自愿减排交易市场注册与登记、审定与核查、交易等全链条制度基本构建完成。

（二）方法学评估遴选持续开展

温室气体自愿减排项目方法学是指导自愿减排项目设计、实施、审定和减排量核查的重要依据，对自愿减排项目的基准线识别、额外性论证、减排量核算和监测计划制定等作了规定。为高质量建设全国温室气体自愿减排交易市场，鼓励全社会广泛深入参与温室气体减排行动，生态环境部加大温室气体自愿减排项目方法学建议评估遴选工作力度，向社会公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议。自然资源部积极推进生态系统碳汇参与温室气体自愿减排交易，指导编制部分碳汇方法学。

2024 年以来，在已经发布的首批4 项方法学基础上，进一步拓宽支持领域。2024 年12 月发布了煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用、公路隧道照明系统节能等第二批2 项方法学。2025 年8 月，生态环境部就纯农林生物质并网发电、热电联产，海上油田伴生气回收利用，陆上气田试气放喷气回收利用，陆上油田低气量伴生气回收利用等4 项方法学公开征求意见，充分调动更广泛行业企业参与碳减排行动，更好发挥自愿减排交易市场功能。

专栏三 温室气体自愿减排项目方法学公开征集要求

生态环境部结合中国应对气候变化工作需求，常态化开展方法学建议征集和评估遴选工作。生态环境部鼓励全社会力量共同投入市场建设，广开门路汲取各行各业人才智慧，在全国温室气体自愿减排注册登记系统及信息平台开设并长期开放“方法学征集”窗口，具备方法学编制技术条件的项目业主、行业协会以及科研机构、高等院校等均可提出方法学建议。提出的方法学建议应符合《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》要求，符合国家相关产业政策要求，体现绿色低碳技术发展趋势，有利于保护生态环境，有利于推动实现碳达峰碳中和目标，能够避免、减少温室气体排放或者实现温室气体的清除。所建议方法学及额外性论证要求应当清晰、可操作、便于审定与核查，并确保案例项目产生的减排量真实、准确、保守。鼓励对减排效果明显、社会期待高、数据质量可靠、社会和生态效益兼具、可以有效监管的行业和领域提出方法学建议，其额外性可免予论证或简化论证。不能对现有法律法规等规定有强制温室气体减排义务的行业和领域提出方法学建议。提出的方法学建议可以是新的方法学，也可以是生态环境部已发布方法学的修订。

（三）自愿减排项目和减排量登记工作扎实推进

2024 年8 月，全国温室气体自愿减排注册登记系统正式受理项目和减排量登记申请，按照完整性、规范性要求，对项目设计文件、项目审定报告、减排量核算报告、减排量核查报告等申请材料进行严格审核。截至2025 年8月底，累计已完成公示项目106 个，其中29 个项目完成登记；累计完成开户5975 家，涵盖项目业主、重点排放单位、金融机构等法人组织。2025 年3 月，来自江苏、甘肃等地的7 个并网海上风力发电和2 个并网光热发电项目的首批核证自愿减排量完成登记，9 个项目共登记核证自愿减排量948 万吨，预计将在未来10 年内实现温室气体减排约3600 万吨。2025 年8 月，第二批322 万吨核证自愿减排量、首个造林碳汇项目完成登记。

（四）自愿减排交易有序开展

2025 年3 月，首批新登记的核证自愿减排量在全国温室气体自愿减排交易系统开展交易，当日成交量74.88 万吨，成交额6024.18 万元，均价为80.45 元/ 吨。截至2025 年8 月底，全国温室气体自愿减排交易市场累计成交量270.61 万吨，成交额2.29 亿元，成交均价屡次超过100 元/ 吨；参与交易的市场主体共90 家，其中项目业主参与交易的交易量占市场交易总量的71%，为碳减排项目和技术创新发展提供了额外减排收益。

专栏四 核证自愿减排量交易为项目业主

创造减排效益核证自愿减排量交易收益能够提供额外的资金，鼓励企业持续投资降碳效果好但收益情况欠佳的项目，更好地满足技术不断迭代和规模化应用，进而降低全行业全社会的减排成本。国家能源集团在江苏东台的海上风电项目是首批完成核证自愿减排量登记的项目之一，共获批了85.7 万吨减排量，按照每吨80元的价格，预计在市场上总共可以获得近7000 万元的收益。据企业介绍，通过参与首批温室气体自愿减排交易，该集团新能源海上风电项目一度电可以增加3.9 分钱的额外收益。

七、全国碳市场数据质量管理持续加强

全国碳市场启动运行以来，碳排放核算核查方法不断优化，监管机制不断健全，日常监管、大数据筛查、监督帮扶和飞行检查多措并举，能力建设持续加强，温室气体自愿减排项目和减排量数据质量日益完善，数据质量能够满足碳市场工作需要。

（一）碳排放核算核查技术规范体系不断健全

生态环境部以消除监管盲点，提升科学性、合理性和适用性为导向，在充分考虑发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业碳排放机理特征的基础上，坚持化繁为简、抓大放小，合理缩短核算技术链条，精简发电行业碳排放核算公式，减少钢铁、水泥和铝冶炼行业碳排放核算参数。其中，发电行业碳排放核算公式从27 个减少至12 个，钢铁行业仅保留含碳产品输出量、粗钢产量等9类关键参数，水泥行业核算参数由15 个精简至熟料产量、非碳酸盐替代原料消耗量等4 个，铝冶炼行业核算参数由11 个减少至阳极消耗量和铝液产量等2 个，既切实减轻企业数据填报负担，又提升了碳排放精细化管理水平。分行业出台核查技术指南，明确核查的规范流程和必查内容，统一核查尺度和任务边界，并提供交叉验证、合理阈值范围等校验方法，进一步提高了核查指南操作性。

（二）碳排放数据日常监管作用充分发挥

依托全国碳市场管理平台，组织开展发电行业月度信息化存证工作，建立“国家- 省- 市”三级联审监管机制，2024 年共审核发电行业数据300 多万条，对抽查到的有关问题线索及时向地方移送。2024 年度企业碳排放报告省、市两级审核发现问题数量相较上一年度减少约30%，企业排放报告的核查不符合项数量同比降低约24%，排放报告质量稳步提高。

（三）企业碳排放管理服务指导持续开展

2024 年，生态环境部在充分借鉴过往监督帮扶工作实践经验的基础上，会同国家市场监督管理总局、国务院国有资产监督管理委员会跨省抽调专家和执法骨干，对部分重点排放单位开展碳排放数据质量管理监督帮扶，督促企业对监督帮扶中发现的问题进行整改完善，截至2024 年底基本完成发现问题整改。此外，为掌握企业碳排放真实情况，提高监管效率和针对性，还组织由相关专家、执法骨干及专业技术人员构成的检查小组对综合指标异常、日常监管中督办整改不力等典型问题开展5 次飞行检查，持续推动企业碳排放数据质量提升。

（四）项目和减排量数据质量管理日益完善

中国政府在充分借鉴国际经验的基础上，立足中国国情加强自愿减排项目和减排量数据质量管理。在项目和减排量登记过程中，注重市场主体作用，强化诚信管理，落实项目业主、审定与核查机构的“双承诺”制度，按照“能公开、尽公开”的原则，要求市场主体及时、准确地披露信息，实行充分的信息公开，接受社会监督，有效提升项目质量。在监管流程上，强调事中事后监管，制定项目和减排量登记材料完整性、规范性审核要点清单，依据审核清单，对项目、减排量申请材料进行严格的初审、复审与复核。充分利用大数据、物联网等信息化智能化手段，确保数据可测量、可核查、可追溯。同时，明确省、市两级地方主管部门监管责任，推动地方加强对温室气体自愿减排项目的监管，多管齐下提升监管效能。在能力建设上，为市场参与主体提升数据质量提供明确的技术指引，组织支撑机构面向有关项目业主、审定与核查机构进行面对面技术帮扶，提升从业人员业务能力。

八、全国碳市场数智化基础设施优化完善

全国碳市场建成全国碳市场信息网及公众号、全国碳市场管理平台、全国碳排放权注册登记系统和交易系统等基础设施，实现了全业务管理环节在线化、全流程数据集中化、综合决策科学化。

（一）全国碳市场信息网及公众号建成运行

全国碳市场信息网及公众号是中国碳市场体系的重要信息发布平台，旨在为市场参与者、研究机构及公众提供权威的碳排放权交易数据及政策动态。

2024 年以来，全国碳市场信息网持续优化，新增交易实况板块，实时展示全国碳排放权交易市场和全国温室气体自愿减排交易市场交易动态，持续发布碳市场新闻动态。截至2025 年8 月底，全国碳市场信息网网站总计发布文章855 篇，访问量接近237 万人次；微信公众号总计发布文章780 篇，分享5.2 万余次，关注人数达到1.92 万人，访问量达到64 万人次。

（二）全国碳市场管理平台不断完善

围绕重点排放单位、主管部门、社会公众等涉碳主体，年度排放报告、碳排放数据核查等业务环节，建成覆盖全主体、涵盖全业务、贯通全流程的全国碳市场管理平台，支撑碳市场平稳有序运行。应用新一代数智技术，构建事前规范化填报、事中智能化预警、事后清单化检查的核算、报告和核查全过程数字化管理闭环。搭建智能校核模型，内置理论极值、阈值、标准值、逻辑校验等4 大类100 余个校验规则，通过全参数智核支撑数据质量实时研判。基于知识图谱技术构建排放、核查、交易、履约等业务数据逻辑关联链条，通过参数间数据传递路径支撑异常数据精准定位。利用人工智能技术服务主管部门智能搜索碳市场相关信息，提升管理人员和企业从业人员能力。统一公开重点排放单位名录、第三方技术服务机构评价以及履约完成情况等相关信息，支撑数据质量公开监督，推动全国碳市场数据质量显著改善、数智化管理能力大幅提升。

（三）全国碳排放权注册登记系统和交易系统持续优化

全国碳排放权注册登记系统和交易系统为重点排放单位提供碳排放权交易产品登记、交易结算等服务，组织开展碳排放权集中统一交易。2024 年以来，全国碳排放权注册登记系统和交易系统稳步推进系统运维和安全保障，建成北京灾备中心，确保设施平台稳定运行、核心数据实时同步，开展等保测评、渗透测试、攻防演练、漏扫修复、日常巡检，筑牢系统安全防线，与全国碳市场管理平台进一步加强数据共享，研究制定履约风险防控工作机制及系统相关数据接口对接方案。截至2025 年8 月底，全国碳排放权注册登记系统围绕完善配额试算功能、建立快速响应机制等完成20 次系统升级；全国碳排放权交易系统就单向竞价交易方式、强化交易管理等累计优化功能198 项。两系统累计受理重点排放单位名录、登记及交易账户信息变更3300 余起，为市场主体提供业务咨询超3.2 万次。

（四）全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统平稳运行

全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统为市场主体提供自愿减排项目、减排量的登记和注销，组织开展核证自愿减排量集中统一交易。两系统持续开展日常运维，提升系统安全运行保障能力，确保系统稳定运行。

截至2025 年8 月底，完成多轮次系统测试和功能升级，为项目业主申请项目和减排量登记、开展交易提供支持。积极做好咨询答疑工作，通过全国碳市场信息网部署上线各类市场信息。与国家绿证核发交易系统实现信息共享，及时跟进相关可再生能源项目建设运行情况。

九、全国碳市场国际合作不断深化

中国政府高度重视全国碳市场国际合作。围绕碳市场制度设计、市场监管、能力建设等方面工作，中国通过开展双多边交流对话、实施国际合作项目、参与国际谈判等方式，与相关国家、国际组织开展形式多样的交流合作，充分借鉴国际先进经验，同时为全球碳市场机制创新贡献中国智慧。

（一）双多边交流对话不断加强

积极开展高层气候外交，2024 年6 月和2025 年7 月分别成功举行第五次和第六次中欧环境与气候高层对话，强化中欧绿色伙伴关系，中欧双方签署了新一期《关于加强中欧碳排放权交易市场合作的谅解备忘录》，为双方后续长期的合作再次明确了方向。发起建立“基础四国”部长级会议和气候行动部长级会议等多边磋商机制，为共同推动发展中国家积极应对气候变化、建设碳定价机制发挥重要作用。

举办“中国碳市场大会2024·武汉”，相关国家、国际机构代表，国务院有关部门代表，各省级生态环境主管部门有关负责同志，国内外相关企业、金融机构、专家学者代表等390 余人参会，分享各国碳市场实践经验与前沿理念。举办2025 年全国低碳日“国际自愿碳市场对话”活动，来自英国、日本、泰国、新加坡、马来西亚等国家相关机构代表，围绕全球自愿碳市场发展新趋势与中国参与路径展开深入探讨。

此外，2024 年以来中国政府组织赴欧盟、英国、挪威、瑞士、新西兰、澳大利亚、日本、美国等多个国家交流访问，了解各国碳市场和碳定价机制建设最新进展，学习先进经验和成熟做法。英国、越南、土耳其、巴西等国代表到访中国就制度设计、数据质量管理等碳市场建设中的关键问题作交流。

专栏五 为发展中国家提升碳市场建设能力提供支持

中国在做好全国碳市场建设工作的同时，积极开展应对气候变化南南合作，2024 年7 月举办中国碳市场建设进展与全球碳市场合作研讨班，围绕全球碳市场进展及全球自愿碳市场发展动向，以及中国碳市场建设思路和进展、碳市场交易平台运营、中国自愿减排市场等相关内容对来自古巴、柬埔寨、马来西亚、约旦、尼日利亚、伊朗等15 个国家的28 名政府官员、专家学者和技术人员进行培训。

（二）国际合作项目持续推进

中国政府积极推动与相关国家和国际组织开展国际合作项目，2024 年以来组织或参加各类国际研讨会10 余次。2014 年至今，中国与欧盟在碳市场领域实施了“中欧碳市场能力建设项目”“中欧碳市场对话与合作项目”，就碳市场核算核查、配额分配、交易监管等问题开展研究，培育了一批碳市场专业技术人才，取得了较好合作成效。2019 年以来，与挪威政府共同推进“中挪碳排放交易体系项目”，组织相关单位开展制度设计、市场监管等政策研究，定期向双方政府报告研究成果和项目进展情况，每年举办至少一次正式会议，为中国碳市场建设提供了有力支撑。2012 年，中国成为世界银行“市场伙伴准备基金”（PMR）成员国，通过PMR 项目开展碳市场前瞻性研究，并多次派员参加国际培训，向发展中国家分享中国碳市场建设经验，2024 年双方在此基础上启动“市场伙伴实施基金”项目，围绕全国碳市场建设的关键问题开展联合研究，推动碳市场功能完善和与国际接轨。

（三）国际谈判贡献中国智慧

在《联合国气候变化框架公约》第29 次缔约方大会（COP29）上，广做各方工作，持续沟通协调，积极推动《巴黎协定》第六条市场机制与非市场机制框架实施细则谈判工作，健全《巴黎协定》下跨境碳交易活动实施框架和技术规范，推动《巴黎协定》下市场机制全面实施。根据《巴黎协定》相关安排和要求，研究制定符合国情、具有中国特色的跨境碳交易管理办法，规范清洁发展机制等其他自愿减排机制向第六条减排量转化的管理要求，探索通过跨境碳交易更好推动完成中国碳减排国际承诺，为广大发展中国家碳减排提供支持。

习近平主席在2025 年4 月举行的气候和公正转型领导人峰会上明确指出：“《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》，是国际气候合作的基本法律遵循。要秉持法治精神，重信守诺，锚定绿色低碳发展，通过多边治理共同应对气候危机。”中国始终认为应坚持公平、共同但有区别的责任和各自能力等国际社会早已达成共识的原则，拒绝以气候议题为借口采取不符合国际法的单边、惩罚性和歧视性的保护主义措施。

十、全国碳市场发展成效持续显现

2021 年7 月和2024 年1 月，全国碳排放权交易市场和全国温室气体自愿减排交易市场先后开市。在各方的共同努力下，全国碳市场运行平稳有序，制度体系不断健全，市场活力进一步提升，重点排放单位碳减排意识持续加强，配额清缴完成情况全面趋好，各类经营主体踊跃参与，自愿开发和实施减排项目，碳市场功能不断显现。

（一）市场激励约束作用持续发挥

通过市场机制激励先进、约束落后作用，企业“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识不断增强，碳排放管控能力显著提升。目前发电行业重点排放单位全部建立了碳排放管理内部控制制度，将碳资产管理纳入日常生产经营活动，四年来通过低碳技术改造、生产流程优化等措施共有564 家发电行业重点排放单位实现了配额扭亏为盈，盈余配额总量5825 万吨，按照全国碳排放权交易市场启动上线交易以来平均收盘价68.72 元/ 吨（截至2025 年8 月底）计，企业盈余配额约合40 亿元，全国碳排放权交易市场推动减排的同时，为企业创造了减排收益。

专栏六 中央企业不断强化企业碳资产管理

2024 年以来，国务院国有资产监督管理委员会指导推动中央企业积极参与全国碳市场建设，把碳排放权交易作为推动企业绿色低碳转型升级的重要手段，逐步强化企业碳资产管理能力建设，督促有关企业如期完成配额清缴。据统计，所有纳入配额管理的中央企业连续3 个履约周期100% 履约，72 户中央企业所属单位使用自愿减排量抵销配额清缴，优化自身碳资产结构，促进市场多元化发展。

（二）推动行业加快绿色低碳转型

相较于强制性的限产限排，全国碳排放权交易市场为企业减排提供了更大的灵活性和自主性，更有利于促进行业低成本减排。通过政策激励引导能源结构低碳化转型，在保障电力行业快速发展、能源供给安全的前提下，2024 年全国电力碳排放强度（单位发电量的二氧化碳排放量）相比2018 年下降10.8%。大型机组发电占比持续上升，600MW 以上发电机组发电量占火力总发电量的比例从2020 年的48% 上升至2024 年的53.8%。全国温室气体自愿减排交易市场支持领域不断丰富，全民参与减排能力和低碳意识显著提升，推动低碳零碳负碳技术更好发展，实现了“绿水青山”向“金山银山”的转化。

专栏七 碳市场推动发电企业绿色低碳技术创新

全国碳排放权交易市场压实企业碳减排主体责任，充分发挥促进电力行业清洁低碳转型方面的引导作用，推动企业以技术创新的方式切实降低碳排放强度。2021 年，华能集团伊敏煤电公司开工建设了国内高寒地区供热距离最长的供暖工程，工程正式投运后，替代了以往众多的散烧锅炉，加上低参数电厂余热利用、大温差输送、多级中继循环泵联动等技术的实施，提高了能源利用效率，碳排放总量两年累计减少97.95 万吨。大唐集团秦岭电厂通过节能降碳和深度调峰改造，近几年累计实现51 万吨碳配额盈余。中国碳市场的创新发展，正以更高效率、更低成本激励市场主体进行绿色低碳技术创新，为新质生产力发展提供不竭动力。

（三）碳定价基础性作用逐步显现

碳排放配额和核证自愿减排量的资产属性日益得到社会认可，应用场景不断丰富。全国碳排放权交易市场的价格发现功能以及碳排放配额的预期收益正逐步成为企业制定减排策略的重要依据，为金融支持绿色低碳发展提供了价格信号，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会等金融主管部门积极引导金融支持碳市场建设，全国碳排放权交易市场的价格走势对地方试点碳市场的价格“风向标”作用逐步显现。全国温室气体自愿减排交易市场通过价格发现功能，更好地引导资金投入生态系统碳汇、可再生能源、甲烷减排、节能增效等领域绿色低碳产业，激励更多行业企业参与减排行动。

（四）碳排放统计核算能力持续增强

自全国碳排放权交易市场启动以来，中国政府将数据质量管理作为市场建设的基础性工作常抓不懈。经过不懈努力，重点排放单位碳排放统计核算能力快速提升，人才队伍建设不断增强，组建形成专门技术支撑团队全面落实各项数据质量管理工作。目前，全国碳排放权交易市场碳排放核算的规范性、准确性和时效性得到大幅优化，满足了市场平稳运行需要，碳市场数据也为制定发布年度电力排放因子、区域电网基准线排放因子，建立完善碳足迹管理体系等提供了关键数据支撑。

（五）第三方市场相关产业规范发展

全国碳排放权交易市场扩大行业覆盖范围和全国温室气体自愿减排交易市场启动，进一步推动和规范了碳服务市场的多元化发展。2022-2024 年，全国碳市场共培育139 家核查机构，培养4500 余名技术人员，其中2024 年共有50 余家咨询机构、450 余家检验检测机构、近100 家核查机构为重点排放单位提供年度排放报告编制、煤质检验检测、年度排放报告核查等服务。5 家机构获得温室气体自愿减排项目审定与减排量核查机构资质。

专栏八 不断提升碳排放管理人员能力水平

人力资源和社会保障部围绕“双碳”等绿色低碳领域，支持举办绿色化转型、碳达峰碳中和等主题高级研修活动，将碳排放管理员正式列入中国职业大典，进入国家职业序列。2024 年，由中国电力企业联合会和中国就业培训技术指导中心联合主办的第十五届全国电力行业职业技能竞赛（碳排放管理员L）决赛在山东成功举办，这是碳排放管理专业首次国家级竞赛，将电力企业在全国碳市场中的监测、核算、交易、履约等工作场景融入技能竞赛项目，让电力行业碳排放管理人才在实战中精进技能、提升水平。中国华电以碳排放管理员专业培训能力评价为核心抓手，围绕全国碳市场建设构建多层次人才培育体系，按照《碳排放管理员国家职业技能标准》连续三年开展碳排放管理员培训评价，实现了所属重点排放单位碳排放管理员高级工持证率100% 全覆盖。

（六）国际影响力不断提升

随着全国碳排放权交易市场逐步纳入钢铁、水泥、铝冶炼等高耗能行业，全国温室气体自愿减排交易市场支持更多领域的低碳项目参与自愿减排交易机制，全国碳市场价格信号对全球碳价水平和碳交易机制成效的影响力持续增强。中国在碳排放权交易市场机制方面的探索，如基于强度控制的配额分配思路，与中国“双碳”目标所处阶段的任务要求保持一致，在温室气体自愿减排交易机制方面的实践，如运用监测数据联网等信息化手段、强化事中事后监管机制，充分体现高诚信、高质量碳信用的政策理念，得到国际社会的高度认可，为广大发展中国家和新兴经济体建设和完善碳市场提供了经验借鉴，巴西、印尼、越南等国与中国就碳市场建设开展对话交流。

展 望

当前，世界百年变局加速演进，多边主义和单边主义激烈博弈，全球治理体系正经历深刻调整。绿色转型是全球发展大方向，是解决气候变化问题的根本之策，中国以电动汽车、锂电池、光伏产品等为代表的优质产能为世界绿色发展和应对气候变化提供了重要助力。

碳市场是中国实施积极应对气候变化国家战略和推动实现碳达峰碳中和目标的重要政策工具，也是碳定价机制的主体形式。下一步，中国政府将坚持碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位，持续完善全国碳市场相关政策配套制度，分阶段、有步骤扩大碳排放权交易市场覆盖行业范围和温室气体自愿减排交易市场支持领域，不断丰富全国碳市场交易品种、交易主体、交易方式，营造更加公平公开透明的市场环境，努力实现碳排放资源配置效率最优化和效益最大化。

中国还将进一步深化多领域多渠道气候务实合作，加强与相关国家、地区和国际组织在碳市场领域技术、方法、标准等方面的互认，推动基于自愿减排交易的双边和多边合作，加快建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。